민주주의의 정치적 기초

『민주주의의 정치적 기초』

본문내용 요약

 

[작성자: Joe Joh] *이 글의 무단 복사를 금합니다.

 

1장. 조직: 정치의 열쇠

 

-조직의 중요성

어떤 사회활동에서든 조직은 중요하다. 그중에서도 특히 정치에서는 조직이 압도적으로 중요하다. 조직이 성과를 배가시킨다. 팀의 성패는 각 선수들이 얼마나 자신의 역할을 제대로 해내느냐에 달려있다. 결국 조직이 세상을 돌아가게 만든다.

 

-정치조직의 필요성

조직이 정치에서 차지하는 비중이 얼마나 큰지 파악할 수 있는 좋은 방법이 있다. 연락, 조사, 모금 활동, 연설문 작성, 모임마련, 집회 개최, 유권자 접촉 등 정치에 필요한 일은 많다. 누군가에 의해 이런 일들이 이뤄지지 않는다면, 인민에 의한 정부government by the people는 불가능하다. 정치에서 조직이 필요한 이유를 따지자면 미국 민주주의의 기본 문제로까지 거슬러 올라간다.

 

-정부 통제

현대 국가에서 등장한 인민에 의한 정부가 우연히 발생한 것은 아니다. 이러한 정부는 인민이 정부를 통제하기 위한 노력을 조직적으로 펼친 까닭에 비로소 생겨난 것이다. 민주주의는 함께 일하는 많은 시민의 집단적 노력을 요구한다. 인민은 조직화됐을 때 강력해진다. 인민이 한 사람처럼 행동할 수 없다면, 어떻게 해야 할까? 무엇보다 자신을 대변할 대표자를 선출하는 방법이다. 미국은 80만 명의 공직자를 선출한다. 선출된 공직자들은 예외 없이 정해진 임기 동안 봉직한다. 임기를 채운 뒤 재 선출되기 위해서는 국민들에게 다시 다가가야만 한다. 이것이 선거 시스템이다. 이것은 인민이 정부를 통제하고자 할 때 활용하는 첫 번째 수단이다.

 

-후보 공천

투표가 실질적인 의미를 갖기 위해서는 전제가 필요하다. 다름 아니라 오직 사람들의 조직, 즉 선거 전에 미리 만나 특정 후보를 지원하기로 약속하는 조직이 있어야 한다는 것이다. 후보가 너무 많으면 누구도 선택할 수 없는 결과를 낳는다. 조직이 필수적이다. 인민들이 조직적으로 결합해 자신의 선택을 단순화해야 한다. 그럼으로써 자신의 권력을 하나의 결정으로 만들어내야 한다. 바로 이럴 경우에 대의제민주주의가 원활하게 작동하는 것이다.

 

-유용한 결정

선거에서 인민이 자기 손으로 결정했다고 말할 수 있으려면 조건이 필요하다. 결정을 위한 선택의 범위가 제한돼 사람들이 공공정책에 대해 가부를 밝히거나, 또는 A와 B 후보 중에서 하나를 선택할 수 있는 경우다. 선거에서 중요성을 부여하는 것은 정치조직이다. 정치조직이 정부의 주요 선출직에 후보를 내세우기 때문이다.

 

2장. 정당이란?

 

-지지의 집중

민주주의는 정치조직 간의 경쟁 시스템이다. 이 겨우 대개 정당을 염두에 둘 수밖에 없다. 인민에 의한 정부는 곧 정당 정부party government다. 가끔은 사전합의가 선거 결과를 결정하고는 한다. 표가 분산되면 될수록 결과는 소수에 의해 결정되기 쉽다. 단 그 소수가 자신들의 표를 모두 자기가 정한 후보자 명부에게 집중시키는 게 필요조건이다. 따라서 사전 합의를 통한 지지의 집중으로 인해 때로는 소수가 선거를 지배할 수 있다.

 

-코커스 caucus

단일전선을 구축하기 위해 선거 전에 미리 협의하는 관행은 오래된 것이다. 이를두고 대개 코커스라 불러왔다. 코커스는 정당정치의 중핵이다. 이것 때문에 정당이 생겨났다. 또 정당이 다른 정치조직과 구별되는 것도 이것 때문이다. 구성원 중 얼마나 코커스에 참여해야 효과적일까? 첫째, 합의 여부다. 둘째, 표의 분산 정도다. 코커스에 참여하지 않는 표가 얼마만큼 분산되느냐에 따라 달라진다. 전체과정에서 주목해야 할 것은 표의 집중과 분산정도다.

 

-대응조직화 counterorganization

코커스에 참여하지 않는 사람들이 경계하지 않을수록 코커스가 자신의 뜻을 관철하기 쉬워진다. 표의 분산은 계획이 알려지지 않았을 때에만 더 넓어지기 때문이다. 따라서 정당조직에선 절대적으로 비밀리에 진행된다. 계획에 대한 정보가 누출되면 이에 대응하는 조취가 취해진다. 경쟁자나 비공모자들이 이제 자기 조직을 꾸리는데 나서는 것이다. 공모는 어느 순간 드러나기 마련이다. 따라서 양쪽 진영 중 누가 더 코커스 기술을 효ㅗ과적으로 활용하는가가 관건이다. 일방이 표를 집중시키려는 조직적 노령을 펼친다. 다른 일방이 이에 맞서 역시 조직적 노력을 전개한다. 이것은 새로운 단계인데, 이쯤 되면 일종의 정당체계가 성립된 것이다.

 

3장. 민주주의에서의 정치

 

-선택의 자유

한 나라가 가진 통치 제도의 성격을 가늠해보는 지름길은 그 안에서 작동하는 정당 체계를 살펴보는 것이다. 민주적 정치체제는 예외 없이 경쟁적이다. 경쟁적 체제로 인해 인민들이 선택할 수 있는 여러 대안들이 개발된다. 이 선택의 자유야말로 민주주의의 기초다. 다른 당과 경합을 벌일 후보들을 자유롭게 공천하는 정당이 둘 또는 그 이상 존재하지 않으면 민주주의는 없다. 따라서 현실에서의 민주주의는 인민들이 둘 또는 그 이상의 정당들을 놓고 선택권을 행사하게 되는 정치제도다. ‘경쟁적 정당 체계competitive party system’라는 관념을 받아들이는 것은 곧 모든 자유인민이 갖는 위대한 시민권을 예외 없이 전부 인정하는 것이다. 자신이 반대하는 정부 행위를 공개적으로 비판할 수 있을 대 비로소 자유정당 체계가 존재할 수 있다.

 

-민주적 태도

자유롭고 민주적인 정치체제의 등장은 인민들이 집권당을 끌어내리기 위해 반대당을 조직할 수 있는 권리를 가지는 것 이상이다. 모든 정당은 정치적 반대자들을 기꺼이 충성스러운 시민으로 대우해야 한다는 것이다. 어느 정당이든 애국심에 불타고, 사명감으로 고취된ㄴ 사람들로 구성되어 잇다는 의미도 담고 있다. 모든 민주정치의 기저에는 전제가 깔려 있다. 정직하고, 애국적이고, 충성스럽고, 사명감이 넘치는 사람들끼리 서로 의견이 다를 수 있다는 전제다. 민주적 정당 체계는 자유로부터, 그리고 자유로운 인민의 권리로부터 생겨났다. 그러나 의무로부터 자유로운 권리는 없다는 점을 기억해야 한다.

민주주의를 위해선 무엇보다 의견과 그 동기를 구분하는 것이 필수적이다. 민주적 정당 체계에서 정당들이 의견을 달리하는 건 모든 문제가 아니라 일부다. 이것이 바로 모든 정당들이 충성스럽고, 애국적이고, 사명감이 넘친다는 참뜻이다.

 

-독점 대 경쟁

일당 선거는 불가피하게 여당에 의해 절대적으로 독점되는 의회를 낳는다. 일당제에서 의회는 응원단이다. 당연한 것이다.

 

4장. 양당제

 

-다수 정당

정당 체계를 알아보는 가장 손쉬운 방법은 그냥 정당 수를 세 보는 것이다. 독점적 일당제와 둘 도는 그 이상의 정당으로 구성되는 경쟁적 정당 체계는 근본적으로 다르다. 정치체제가 작동하는 방식은 그 체제가 어떤 종류의 경쟁을 용인하느냐에 달려 있다. 역사적으로 보면, 서유럽 국가들은 대부분 다당제를 발전시켜왔다.

 

여러 정당이 경쟁하는 구도가 선거에 끼치는 영향은 무엇인가? 첫째, 어떤 정당도 표나 의석에서 과반수를 획득하기 아주 어렵다. 상대적으로 규모가 작은 여러 개의 단위들로 표가 쪼개지기 때문이다. 이때 내각 구성의 유일한 길은 일시적으로 함께 하는 연합이다.

 

-양대 주요 정당

양당제란 무엇인가? 분명한 것은 오직 2개 정당만이 존재한다는 의미가 아니다. 권력은 주요 정당이 독점한다. 그런데도 군소 정당들이 선거를 활용하는 이유는 집권이 아니라 정치선전이다. 양당제에선 주요 정당과 군소 정당 간의 관계가 결정적 표인트다. 미국에서, 군소 정당은 권력에서 배제된다. 이런 배제가 대단히 효율적으로 진행된 탓에 군소 정당들이 전혀 진성 정당으로 발전하지 못했다. 차라리 계몽운동으로 불리는 것이 적절할지도 모른다. 다당제에서는 모든 정당이 비록 전부는 아니지만 통치 권력의 일부를 차지하는 것을 기대할 수 있다. 현실에서 양당제는 번갈아 가면서 집권하는 주요 정당이 2개만 존재하는 것이다. 그 어떤 군소 정당도 제3의 주요 정당으로 영원히 성장하지 못한다.

 

-미국의 선거제도

어떤 정치체제는 여러 정당을, 어떤 정치체제는 두 장당만을 낳는다. 이유는 선거제도를 보면 알 수 있다. 정당은 선거 승리로 정부 통제권을 얻고자 노력하는 조직이다. 선거 승리의 실질적 가능성이 없는 군소 정당과 주요 정당을 구분하는 까닭도 이것이다. 미국의 양당제는 미국의 선거제도 또는 대의제도system of representation의 직접적인 결과다. 선거제는 세계 어느 나라보다 미국에서 가장 광범위하게 활용되고 있다. 연방, 주, 지방 정부를 통틀어 약 80만 명의 공직자가 인민에 의해 선출된다. 선거의 언저리에 만들어지는 게 정당이다. 대부분의 정부선출직은 두 종류로 나눌 수 있다. 입법기구 구성원, 그리고 집행기구의 구성원이다.

 

-1인 선출 지역구제도the single-member district

미국의 하원의원은 각 지역구별로 1명씩 뽑는 소선구제에서 선출된다. 과반수 득표를 못해도 가장 많은 다수표를 얻은 후보가 당선된다. 단순한 공식이지만, 정당의 관점에서 보면 놀라운 효과를 발휘한다. 선거 결과가 두 가지 요인에 의해 결정되기 때문이다. 표의 크기와 표의 지리적 분포이다. 양대 정당의 후보가 전국을 통틀어 선출하는 제도에서는 정당 득표의 지리적 분포에서 약간의 변화만 생기더라도 믿기 어려울 정도의 결과를 낳을 수 있다. 미국의 선거제도 아래에서는 표의 지리적 분포가 결과에 중대한 요인이 된다.

 

-결과의 왜곡

1인 선출 지역구제도가 정당에 끼친 효과로 첫째, 이 제도는 최다 득표 정당에게 득표율보다 더 높은 의석점유율을 가져다준다. 둘째, 차이가 클수록 승리정당에게 주어지는 추가 혜택도 늘어난다. 따라서 여기서는 유권자 개인으로서는 군소 정당보다 주요 정당의 후보에게 투표하는 게 자기 표를 가치 있게 만드는 것이 된다. 이 제도는 최다 득표 정당의 승리를 부풀리고, 그 아래 정당을 심하게 차별하는 쪽으로 작동하고 있는 게 분명하다. 그러나 제2당에 대한 차별은 제3, 4 군소정당에 대하는 차별에 비하면 온건하다.

 

-군소정당의 배제

1인 선출 지역구제도는 군소 정당을 권력으로부터 배제한다. 이 제도 때문에 군소 정당들은 꼼짝달싹 못한다. 그렇다면 의문이 생긴다. 이 제도가 주요 정당의 하나인 제2당을 궤멸시키지 않는 이유는 뭘까? 왜 일당제로 가지 않는가?

 

-야당의 위상

주요 정당의 하나인 제2당의 위상은 양당제에서 매우 중요한 포인트이다. 의석 점유율을 득표율에 대비해 보면, 제1당은 제2당에 비해 과대 대표되는 경향성을 갖는다. 그러나 제2당이 제2당을 비롯한 군소 정당에 대해 누리는 이득에 비하면 별것 아닌 것이다. 주요 정당 중 한 정당이 패했다고 해서 붕괴되지 않는 것이 양당제이다. 그 당이 패배에도 불구하고 반대를 독점할 수 있기 때문이다. 양당제의 묘미는 제2당과 제3당(또는 제3의 주요 정당이 되기 위해 애쓰는 가장 큰 군소 정당)의 관계다. 제2당이 제3당에 대해 절대적인 이점을 누리는 것이다. 제1당이 획득하지 못한 의석의 전부 또는 거의 대부분을 제2당이 차지한다. 집권 가능성에서 제2당은 군소 정당을 압도한다. 그 결과, 제2당은 집권당에 진정으로 반대하는 사람들의 대부분을 자신의 깃발 아래 결집시킬 수 있다. 반대의 독점이야말로 제2당의 가장 중요한 자산이다. 정권교체 운동을 독점하는 한 제2당은 언제나 중요한 위상을 누린다. 그것은 제2당이 조만간 집권할 가능성이 거의 확실하다는 것을 뜻하기 때문이다. 따라서 제2당은 다른 야당에 대한 투표는 사표행위라 주장할 수 있다. 양당제의 두 번째 효과는 이 제도가 당의 온건화를 유도한다는 것이다. 주요 정당의 경쟁자는 오직 하나뿐이기 때문이다.

 

5장. 공천 과정

 

-단일 후보지지

정당은 표를 결집시킴으로써 승리한다. 당 지지표를 분산시키고, 결국 패배로 이어지기 때문이다. 따라서 어떻게든 정당은 반드시 단일후보에 합의해야 한다. 이것이 성공의 첫째 조건이다. 공천이란 당이 고른 인물을 특정 후보로 지명하는 것이다. 당은 특정 후보에게 당력을 결집시킬 수 있어야 한다.

 

-단일 후보 선택

경쟁을 관리할 공식적이고 공개적인 절차를 발전시킨 것이 ‘공천 절차’이다. 선거해마다 몇 달 동안 귀가 따갑게 듣는 것은 정당 간 경쟁이 아니라 당내 경쟁이다. 경쟁의 마지막 단계가 예비선거와 전당대회다. 공천이 확정되고, 그 다음에야 비로소 정당 간 경쟁 즉 선거 캠페인이 시작된다. 따라서 선거는 두 단계로 이뤄진다. 첫째 단계는 각 당이 후보를 중심으로 자기 진영을 공고히 다지는 것이다. 둘째 단계는 선거에서의 득표 경쟁이다.

 

-의회 코커스 The congressional Caucus

1796년 토머스 제퍼슨 이후의 후임자 두 명은 모두 민주, 공화당 소속이엇는데 의회 코커스에 의해 지명됐다. 코커스는 민주·공화당 전체 의원들의 모임이었다. 모두 코커스에서 공천된 다음 대통령에 당선됐다. 이 제도 하에선, 현직 대통령이 후계자를 정하는 데 엄청난 발언권을 가진다.

 

-전국 전당대회 The National Convention

전당대회 방식은 양당에 의해 정·부통령 후보를 공천하는 절차로 자리 잡았다. 20세기 중반에 이르러, 전국 전당대회의 절차는 표준화 되었고, 오늘날의 제도와 유사해졌다.

 

-당원 예비선거 The Party Primary

가장 작은 단위의 투표구에서는 마을의 정당 사무가 역내 거주 전당원이 참여하는 집회에서 처리된다. 정당정치를 넓게 볼 경우, 이런 집회를 코커스나 예비선거로 부르기도 한다.

 

-직접 예비선거 The Direct Primary

20세기 초, 개혁운동이 일어나 전당대회 방식의 골간을 무너뜨려, 일반당원들이 직접 참여하는 당원 예비선거에서 공천이 이뤄져야 한다고 주장해서 새로운 방식으로 바뀌었다. 새로운 예비선거는 지역 선거구의 후보 공천뿐만 아니라 모든 선출직 공직 후보를 공천하는 데까지 적용이 확장됐다. 또 법률에 의해 관장되고, 선거관리위원회에 의해 공영제로 실시됐다. 부정부패방지법에 따라야 했다. 그리고 직접 예비선거는 정당 업무를 수행할 여러 당내 위원회를 선출하는데도 적용됐다. 직접 예비선거를 공천방식으로 채택함에 따라 정당에 대한 규제 도한 주 입법에 의해 규제됐다. 이 입법이 낳은 가장 핵심적인 결과는 전당대회 방식의 약화였다.

 

-공천의 중요성

정당의 공천은 신뢰를 얻기 위한 노력이다. 여기서 신뢰는 자기 정당과 후보의 문제 해결 능력과 결단력에 대한 것이다. 정당의 대통령 후보 선택이 곧 메시지이다. “이 사람이 우리 리더다. 현안이든 닥칠 문제든 4년 동안 우리는 모두 해결할 것이다. 우리를 믿어 달라.” 정당의 강령이 정당과 일반대중 간 계약은 아니다. 그것은 태도와 성향의 천명이다.

 

6장. 유권자의 당파성

 

-지역 이해

정당은 인민들 사이의 의견 갈등으로부터 성장한다. 이민들이 갈등을 둘러싸고 결집하는 방식, 얼마나 많은 인민들이 이편저편에 가담하는지, 그리고 갈등의 결과는 모두 무엇에 대한 갈등이냐에 달려있다. 역사적으로 오랫동안 유지됐던 정치적 분절은 주로 지역에 다라 의견이 나뉘는 것이었다. 이런 식의 정치가 바로 지역주의sectionalism이다.

 

7장. 압력정치

 

-압력집단이란?

사람들이 원하는 바를 얻는 것은 그들이 스스로를 조직화하는 방식에 깊이 연관돼 있다. 사람들은 일을 풀어가는 해답을 모색한다. 그리고 그 일에 적합한 조직을 만든다. 사람들이 정치를 통해 얻고자 하는 것은 대개 ‘이해interests’라고 불리는 것이다. 크게 분류해 보면, 일반적인 것과 특수한 것이다. 제한된 목적을 위한 작은 규모의 조직적 정치 활동과 정부 전체를 총체적으로 제어하기 위한 작은 규모의 조직적 정치활동으로 나눌 수 있다.

 

-입법로비

특수이익단체들이 이뤄낼 수 있는 일들은 매우 제한적이다. 왜냐하면 그들이 선거에서 승자가 될 수 없기 때문이다. 정치조직에는 서로 다른 두 종류가 잇다. 하나는 정당이고, 다른 하나는 압력단체이다. 이들은 정치적으로 서로 다른 일을 하도록 설계됐다. 정치적인 거인, 즉 정당이 선거에서 얼마나 큰 승리를 거두었던 간에 정부를 완벽하게 통제할 수는 없다. 이 점 때문에 압력정치의 공간이 생겨났다. 의회로 넘겨지는 숱한 사안들 중에서 정당이 당론을 정하지 않는 경우가 많기 때문에 의원 개개인은 거의 대부분 자유행위자free agent다. 이 때 영향력 행사는 정당을 초월해 이뤄지게 된다. 이런 사실 때문에 압력단체들이 정당을 우회할 수 있는 것이다. 다시 말해, 비록 그들이 뽑지는 않았지만 의원들에게 직접 접근하는 것은 얼마든지 가능하다. 그리고 로비스트들은 직업적으로 활동하는 압력정치 전문가다.

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