수원국의 정치제도와 관료의 부패성이 ODA에 어떤 영향을 미치나

수원국의 정치제도와 관료의 부패성이 ODA에 어떤 영향을 미치나

1. 문제제기

 

제3세계에 대한 공적개발원조(ODA)가 많이 이루어졌음에도 불구하고 아프리카를 비롯한 제3세계의 일반적인 상황은 여전히 발전이 없다. 이 문제에 대한 근본적인 고찰이 필요하다. 우선 제3세계 해당국가의 무능력과 자원부재도 큰 원인이기도 하나, 본 소논문에서 다루고자 하는 부분은 해당 제3세계의 국가들로 유입되는 공적개발원조에 대한 투명성부재와 이에 대한 감시체제의 부재, 그리고 해당 국가의 정치제도와 관료의 부패가 원조의 효과성에 직접적인 원인 중 하나로 지적되고 있다. 따라서 이 글에서는 수원국의 정치제도와 정치인, 관료들의 부패가 원조에 어떤 영향을 미치는지 살펴보고자 한다.

 

2. 국제사회의 ODA 지원현황

21세기 현재 인류는 그 어느 때보다도 가장 진보하고 풍요한 시대에 살고 있다. 그러나 진보와 풍요는 어떤 이들에게는 주어진 반면 다른 이들은 ‘진보와 발전’과 관계없이 여전히 빈곤한 상태이다. “왜 세계의 절반은 굶주리는가?” 라는 장 지글러의 책 제목이기도 한 이 한 문장의 문제의식처럼 선진국의 제3세계의 빈곤퇴치를 위한 공적개발원조가 많이 이루어졌고 지금도 진행되고 있음에도 불구하고 여전히 효과 없는 근본적인 문제를 가지고 있다.

수원국 지역별 (USD 백만, 2011년도)[출처: ODA 코리아]

DAC 전체 회원국들의 양자원조 ODA 총 규모는 2011년 기준 1,339억 달러에 달한다. 이렇듯 국제사회의 제3세계에 대한 원조는 90년대 중후반 하향세를 보였으나 여전히 규모는 엄청나다.

[단위: 백만]

[출처: ODA 코리아]

3. 수원국의 정치제도와 관료의 부패

 

-수원국의 정치제도의 비민주성, 관료의 부패성, 투명성의 부재-

국제사회의 제3세계에 대한 원조는 공공성을 목표로 수원국의 경제적개발을 위한 것이다. 하지만 국제사회의 바램과는 달리, 수원국으로 유입되는 원조는 수원국의 정치제도와 관료들의 여하에 따라 실질원조의 효과성이 의심을 받고 있다. 원조의 효과성에 대한 가장 큰 지적이 바로 수원국의 부패이다. 이유는 대부분의 수원국들의 정치제도는 민주주의적 질서가 갖추어진 나라들이 아니다. 즉 권위주의 체제거나 독재, 불완전한 과도기가운데 있는 나라들이 대부분이다. 따라서 제도에서 개발원조를 관리감독할 체제가 미비하다는 것이다. 특히나 제도의 미로 인해 이를 이용하는 정치인과 관료들의 부패가 심각하고 특히나 경제주체들과 결탁해 공익을 목표로한 원조를 자신들의 사익을 위해 탈취하게 된다.

 

정상적인 국가역량을 구축하지 못하고 있는 취약국가의 경우는 국내 정치구조가 불안하기 때문에 원조조건을 충족하기에 아직 사회기반이 안정화되지 않았고 정치엘리트들이 소수의 자본가들과 결탁한 비민주적 정치경제의 운명은 더더욱 원조의 변용을 부축이게 된다.(1) 

<세계 국가들의 민주주의 지수>

 

[출처: 이코노미스트, 2012 민주주의 지수]

위의 표는 이코노미스트에서 2년에 한번씩 발표하는 전 세계 167개국들의 민주주의 지수이다. 3대 독재국가 북한을 비롯한 민주적 정치제도와 상관이 없는 국가들이 가장 낮은 지수에 자리잡고 있다. 이는 즉 이들 나라들의 정치제도가 민주주의적이지 않으며 따라서 제도를 관리감독 할 수 있는 제도의 자체의 부재를 의미한다.

 

즉, 제도의 투명성 미비로 인해 부패한 정치가와 관료들은 자원을 경제발전 또는 공익이나 빈곤감소를 위해 사용하거나, 재화 와 서비스가 저비용 고효율의 효과를 거두는 방향으로 사용하지 않음으로써 공공부문에서 정부의 역할을 왜곡시킨다.(2)

실제로, 수원국의 정치관료들의 부패는 심각한 수준이다. 자이르(Zaire)의 독재자 모부투 세세 세코(Mobutu Sese Seko)는 재임기간 동안(1965-1997) 자이르의 대외채무 전체와 맞먹는 미화 50억 달러를 대외원조에서 개인의 용도로 전용하여 공공재인 공적 개발 원조를 개인 사유물로 사용했다. 당시 비슷한 경제수준이었던 아프리카 가나에서도 1981년 존 롤링스(John Rawlings)의 쿠데타 이후에 서방에서 제공된 원조가 군사정권 유지용으로 탈바꿈하면서 원조의 본래 공적인 목표에서 벗어나 개인과 집단의 사적인 용도로 변용되었다. 단적으로 위의 두 사례만 보아도 개발원조에 대한 탈취는 부패한 독재자들과 일상적인 부패한 관료들까지 나열하면 수두룩하다.

 

이렇듯 개발원조가 담보하고 있는 공공성이 쉽게 수원국 정부의 부패와 투명성 부족으로 인하여 퇴색되고 본래에 기획했던 개발 원조의 목표가 임의적으로 변경되는 사례가 빈번하게 발생하고 있다.(3) 수원국의 이러한 부패와 투명성 부재로 인해 원조 프로그램을 수행할 수 있는 인적`제도적 역량이 부족하여 쉽게 공여국으로 하여금 원조피로(aid fatigue)를 느끼게 하고 이에 공여국은 전용된 원조에 대한 책무성(accountability)을 수원국 정부에게 요구하거나 보다 강력한 원조조건(conditionality)을 부과하는 방식으로 대응책을 마련하고 있다. 여기서 확장된 것이 바로 건전한 거버넌스와 개혁이다. 그러나 문제는 거버넌스적 개혁을 수원국에게 요구하기에는 수원국의 정치제도적 요건과 부패가 심하고 더 나아가 내정간섭이라는 문제에 직면하게 된다.

<국제투명성지수>

[출처: 국제투명성기구, ‘2013 국제투명성 지수’]

위의 표는 ‘국제투명성기구’가 발표한 2013년 국제투명성 지수이다. 이코노미스트에서 발표한 민주주의 지수의 하위에 자리잡고 있는 국가들의 상당수 혹은 대부분이 ‘국제투명성 지수’에서도 하위를 차지한다. 이는 즉 민주주의 지수와 투명성지수의 상관관계를 말하는 것이다. 민주주의 제도 혹은 절차나 과정이 미비한 나라일수록 투명성 지수 또한 낮게 나타나는 것이다. 다른 말로 민주적이지 않은 제도일수록 부패성이 높다는 것이다.

4. 부패방지를 위한 대안

 

수원국의 제도와 관료들의 부패에 따른 원조의 오용이 결국은 공여국으로 하여금 원조피로를 느끼게 하는 동시에 수원국에 대한 보다 강력한 조건을 부과하게 만들었다. 이는 오히려 수원국으로 하여금 더 큰 부담을 초래하게 된 것이다. 결론적으로는 마땅히 필요한 부분이었지만 수원국의 자발적인 투명성 제고와 제도적 개선이 아닌 공여국의 원조 조건에 따른 조건부적 사항으로 자신들의 체제를 개혁해야 하는 부담을 주기 때문이다. 더 나아가 보다 까다로운 조건들이 민감하게 수원국에 대한 공여국들과 국제기구들의 내정간섭이라는 비판도 가능하기 때문이다. 이렇듯 수원국의 다차원적인 부패방지를 위해 OECD 와 DAC는 여러 차례 부패방지를 위한 노력의 필요성을 중점으로 합의하면서 제도적인 조건들을 명시하고 있다. 아래의 표를 보면 알 수 있듯이 상당히 세부적인 수원국의 제도적 투명성을 위한 조건이 있다.

<다차원적 부패방지 전략의 내용>

통일연구원, ‘국제사회의 원조 형황 및 추진 전략’, 2008, p.106-107

통일연구원, ‘국제사회의 원조 형황 및 추진 전략’, 2008, p.103 재인용

1998년 세계은행의 보고서(Assessing Aid: What Works, What Doesn’t, and Why)는 수원국의 건전한 거버넌스, 즉 건전한 경제정책과 강한 제도를 가지고 있을 경우에 개발지원이 경제성장과 빈곤감소를 자극하는데 도움을 줄 수 있다고 지적하였다. 또한 과거 개혁이나 조건이행에 대한 순응 여부를 기준으로 지원을 결정하던 사전 조건설정 대신에 사후 결과평가 중심의 접근 이 유용함을 제시하였다. 이러한 결과에 대해 국제사회는 수용하면서도 건전한 거버넌스의 보편적인 판단기준이 명확하지 않다는 문제를 제기하고 그 대안으로서 수원국의 특성에 맞는 접근을 제시하였다. 즉, 수원국은 스스로 건전한 거버넌스에 도달하는 프로그램을 마련하고, 공여국이 이를 인정하면 재정을 지원하는 방법이다.(4) 개발원조가 가장 효과적이고 투명하게 적용되는 경우는 주로 수원국의 정부와 국민의 효용함수가 일치하고 공여주체가부여하는 원조조건이 느슨한 상황에서 발생한다. 즉, 수언국 정부가 기획하는 개발프로그램이 국민들이 가장 필요로 하는 분야를 적극적으로 반영하고 이를 바탕으로 공여주체로부터 지원되는 개발 원조를 투입하며 여기에 공여주체는 수원국 정부가 적절하게 원조예산을 배분하도록 지원하는 것이 원조 변용성에 대한 가장 이상적인 해석이라고 볼 수 있다.(5) 위의 거버넌스적 개혁 도표를 단적으로 민주화 과정임을 알 수 있다. 이는 열악한 제도의 국가에게는 상당한 모험적인 개혁을 의미하며 어쩌면 현제도의 수혜자들이 가장 반발할 조건부이다.

 

결론적으로 원조의 변용성을 수원국과 공여국 간의 개발 원조 제공에 관한 제반 약속에서 벗어나는 수원국의 위반 행위로 일반화하고 이에 대한 방지책으로 공여국이 원조조건을 무리하게 부여하는 해법을 제시하는 것이 아니라, 수원국의 정치경제적 상황(특히, 정부와 국민 간의 소통기제와 민주적 투명성)과 국제개발레짐이 변화하는 추세(국제경제적 환경 변화와 개발 원조 수급의 불균형)등을 고려한 보다 복합적인 접근을 도모하는 것이 중요하다고 할 수 있다.(6) 즉 제도의 개혁이 있지 않고서는 개발원조의 효과를 보기 어려울 것이다.

5. 결론

 

한국은 6.25이후 폐허에서 국제사회의 원조로 성장한 대표적인 나라이다. 또한 유일하게 수원국에서 공여국으로 자리잡은 나라이다. 그러나 한국도 성장과정에서 권위주의와 독재체제하에서 수많은 부패가 당연히 있었다. 개발원조로 들어온 공적자금에 대한 탈취도 많았다. 그러나 꾸준한 민주화 가운데서 제도적 정비를 갖추고 현재 민주주의적 제도로서 상당히 높은 투명성을 가지고 있다. 제3국의 수원국들이 만약 민주화 과정을 꾸준히 밟아오면서 제도적 개혁을 도모한다면 개발원조에 대한 투명성이 보장되고 빈국에서 부국으로의 길은 얼마든지 가능하다. 다만 이 모든 것들이 어디까지나 제도의 개혁과 관료의 개혁을 전제로 할 때에만 가능한 것이다. 제3세계의 대부분의 국가들이 여전히 빈곤함 가운데 있는 가장 큰 이유 중 하나가 바로 정치제도의 민주화 부재와 관료의 부패이다. 제도적 개혁과 관료에 대한 개혁이 있지 않고서는 거버넌스적 접근도 어렵다. 수원국의 자본과 부패한 권력의 결탁은 민주적인 감시와 관리 감독에 하에 개혁할 때에만 원조의 효과를 제고할 수 있으며 거버넌스의 성공도 기대할 수 있을 것이다. 

참고문헌

 

-김태균, ‘개발원조의 변용성과 원조조건의 정치경제학’, 경제와 사회 2013년 가을호(통권 제99호)

-통일연구원, ‘국제사회의 원조 형황 및 추진 전략’, 2008

-ODA 코리아 (www.odakorea.go.kr)

-국제투명성기구 (www.transparency.org)

-이코노미스트 (www.economist.com)

-OECD (http://www.oecd.org/dac)

-ODA watch (www.odawatch.org)

 그 외 

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(1)김태균, ‘개발원조의 변용성과 원조조건의 정치경제학’, 경제와 사회 2013년 가을호(통권 제99호), p.142

(2)통일연구원, ‘경제`인문사회연구회 협동연구총서 08-08-03: 국제사회의 원조현황 및 추진전략’, 2008, p.107

(3)김태균, ‘개발원조의 변용성과 원조조건의 정치경제학’, 경제와 사회 2013년 가을호(통권 제99호), p.123

(4)통일연구원, ‘국제사회의 원조 형황 및 추진 전략’, 2008, p.101

(5)김태균, ‘개발원조의 변용성과 원조조건의 정치경제학’, 경제와 사회 2013년 가을호(통권 제99호), p.134

(6)김태균, ‘개발원조의 변용성과 원조조건의 정치경제학’, 경제와 사회 2013년 가을호(통권 제99호), p.136